Les enjeux entourant les interprétations des notions de « conflit armé » et de « violence aveugle » en matière de protection internationale des exilés de guerre

Publié le 25/07/2021 Vu 380 fois 0
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Depuis des décennies déjà, les civils sont touchés par les menaces liées aux conflits et les situations de violences aveugles2 qui peuvent en résulter

Depuis des décennies déjà, les civils sont touchés par les menaces liées aux conflits et les situations d

Les enjeux entourant les interprétations des notions de « conflit armé » et de « violence aveugle » en matière de protection internationale des exilés de guerre

1. Depuis des décennies déjà, les civils sont touchés par les menaces liées aux conflits et les situations de violences aveugles2 qui peuvent en résulter. À cet égard, la Syrie est devenue après 2011, le pays d’origine de nombreux exilés de guerre3. Étant l’une des causes les plus importantes de déplacements de populations4, elles provoquent des déplacements contraints internes ou transfrontaliers et peuvent, le cas échéant, pousser les individus à rechercher l’exil, entendu ici classiquement comme un déplacement au-delà des frontières de son pays de nationalité ou de résidence. Lorsque son État est défaillant5, s’exiler apparaît comme une nécessité, et par conséquent, l’obtention d’une protection internationale devient un objectif fondamental.

2. Il existe plusieurs formes de protection internationale : nous avons d’une part, le statut de réfugié tel qu’il est prévu par la Convention de Genève sur le statut de réfugiés de 19516 ou les définitions régionales du réfugié prévues au niveau régional7. Parallèlement, nous avons, les protections complémentaires. Pour le HCR, les formes de protection complémentaires sont définies comme une « protection internationale et/ou asile accordé(e) en vertu du droit national ou conformément à la pratique nationale à des personnes qui font l’objet d’une menace grave pour la vie, la liberté ou la sécurité de la personne, mais qui ne remplissent pas les conditions requises pour obtenir le statut de réfugié en vertu des instruments existants du droit international des réfugiés »8. Par exemple, au titre du droit de l’UE, la protection subsidiaire instaurée par la directive « qualification » de 2011 (refonte) est considérée comme une protection complémentaire au statut de réfugié9. Si les termes de « conflit armé » et de

« violence généralisée » apparaissent au titre de la protection subsidiaire telle que prévu en droit de l’UE, ainsi qu’au titre de la déclaration de Carthagène, ce n’est pas le cas des autres définitions. Dans cette perspective, cela a des incidences importantes quant aux enjeux entourant l’obtention d’une protection internationale pour les exilés de guerre.

3. Considérées comme des menaces graves pouvant contraindre au déplacement, les notions de conflit armé ainsi que de violences généralisées, font l’objet de nombreuses interprétations délivrées par les juridictions nationales, la CJUE10 au titre du droit d’asile de l’UE, ou encore le HCR11. Par conséquent, il existe certaines disparités interprétatives qui peuvent, limiter l’obtention d’une protection internationale. Si, l’obtention d’une protection est subordonnée à des interprétations opérées par les juridictions nationales sous couvert d’un contexte sécuritaire changeant, alors il est possible que les interprétations évoluent. L’on peut donc se demander de quelles manières les interprétations de ces éléments peuvent conditionner l’obtention d’une protection internationale aux exilés de guerre.

4. La contribution a justement pour objectif de tenter d’y répondre, et tend à analyser, au titre d’un bref aperçu, les enjeux entourant les multiples interprétations des notions de « conflit armé » et de « violence généralisée ». Dans cette perspective, si des interprétations restrictives sont adoptées par les juridictions nationales, le risque le plus grave étant le retour forcé du demandeur d’asile vers son pays d’origine. Les États peuvent choisir des interprétations restrictives visant à réduire ou limiter l’accès à leur territoire au nom de la sécurité de leurs frontières et de leurs intérêts nationaux. À l’inverse, si des interprétations larges sont envisagées, l’obtention de la protection internationale sera facilitée. Il s’agit dès lors dans la première partie de cette contribution d’expliciter les diverses interprétations du terme de « conflit armé » et les conséquences que cela peut engendrer lors de l’obtention d’une protection internationale pour les personnes exilées de guerre (I.). Il s’agira en second lieu d’étudier les interprétations faites autour de la notion de « violence aveugle » et les enjeux qui peuvent en résulter (II.).

 

I. Les enjeux liés aux interprétations de la notion de conflit armé

5. Le terme de conflit armé est avant tout envisagé en droit international humanitaire (DIH)12. La qualification d’un conflit armé est conditionnée à des critères d’application stricts pouvant, le cas échéant, limiter l’octroi de la protection internationale aux exilés de guerre lorsqu’il faut appliquer le DIH. En effet, la qualification d’un conflit armé peut s’avérer être malaisée lorsqu’il faut évaluer le besoin d’une protection internationale. Si l’on ne peut pas, en vertu des critères imposés par le DIH, qualifier une situation de « conflit armé », alors les exilés ne pourront pas obtenir un statut protecteur.

6. Or, cela ne concerne que les définitions qui prévoient le terme en question (déclaration de Carthagène et la directive qualification). Cela signifie que pour les personnes fuyant des persécutions en temps de conflit, il est tout à fait envisageable d’obtenir le statut de réfugié au titre de la Convention de Genève. En effet, l’absence du terme de « conflit » au titre de la définition du réfugié n’implique pas l’absence de possibilité d’obtenir le statut. Comme l’explique le HCR, dans le cadre de ses principes directeurs n° 12 de 2016 : « en fait, la définition du réfugié de la Convention de 1951 ne fait pas de distinction entre les réfugiés fuyant une persécution en temps de paix et une persécution en « temps de guerre » »13. En ce sens, il faut que le demandeur prouve - que cela soit en temps de paix ou en temps de conflit- une crainte d’être persécuté du fait de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un certain groupe social ou de leurs opinions politiques. Si la crainte n’est pas prouvée, le demandeur ne peut pas obtenir le statut, mais cette analyse sera menée indépendamment du fait de devoir prouver l’existence d’un conflit armé.

7. La question est plus délicate s’agissant de l’obtention du statut de réfugié tel qu’il est prévu au titre de la Convention de l’OUA de 1969. Si, le terme de conflit n’est pas expressément envisagé dans la définition, d’autres termes issus du DIH le sont. En effet, la définition régionale du réfugié s’applique « [é]galement à toute personne qui, du fait d’une agression, d’une occupation extérieure, d’une domination étrangère ou d’événements troublant gravement l’ordre public » est obligée de quitter son pays. Ces termes renvoient en réalité à des formes spécifiques de conflit qui existaient à l’époque de la rédaction de la Convention sur le continent africain. Or, dorénavant, la plupart sont des conflits internes. Si, cette définition est caractérisée de « large »14 en comparaison à la définition de la Convention de Genève, elle, se révèle en réalité datée, puisque ces termes ne peuvent plus être utilisés pour obtenir une protection internationale15. La dernière situation prévue à savoir « les événements troublant gravement l’ordre public » reste une notion qui peut être interprétée à la lueur des conflits armés contemporains selon la doctrine spécialisée16.

8. À l’inverse, la notion de « conflit » est expressément mentionnée au titre de la directive qualification à propos de la protection subsidiaire. Ainsi, la démonstration de l’existence d’un conflit armé est nécessaire pour obtenir la protection. Compte tenu des difficultés liées à la qualification du conflit armé en droit international humanitaire, telles qu’elles ont été mises en avant en 2011 par le HCR notamment17, ou en doctrine18, la CJUE a adopté une interprétation autonome de la notion de conflit armé dans l’arrêt Diakité de 201419. C’est en réponse à cette difficulté que cette position offre d’étendre la protection subsidiaire aux personnes fuyant une guerre qui n’est pas considérée comme telle au titre du DIH20. Les juges ont dû déterminer si « l’existence d’un conflit armé interne doit être appréciée sur la base des critères établis par le droit international humanitaire et, si tel n’est pas le cas, quels critères doivent être employés pour apprécier l’existence d’un tel conflit [...] »21. En répondant à cette question préjudicielle, la Cour explique que « [...] l’article 5, sous c), de la directive [2004/83] doit être interprété en ce sens que l’existence d’un conflit armé interne doit être admise, aux fins de l’application de cette disposition, lorsque les forces régulières d’un État affrontent un ou plusieurs groupes armés ou lorsque deux ou plusieurs groupes armés s’affrontent, sans qu’il soit nécessaire que ce conflit puisse être qualifié de conflit armé ne présentant pas un caractère international au sens du droit international humanitaire et sans que l’intensité des affrontements armés, le niveau d’organisation des forces armées en présence ou la durée du conflit fasse l’objet d’une appréciation distincte de celle du degré de violence régnant sur le territoire concerné »22. Ainsi, pour rejeter l’approche du DIH, la CJUE considère qu’en « l’absence de toute définition, dans la directive, de la notion de conflit armé interne, la détermination de la signification et de la portée de ces termes doit être établie, selon une jurisprudence constante de la Cour, conformément au sens habituel de ceux-ci en langage courant, tout en tenant compte du contexte dans lequel ils sont utilisés et des objectifs poursuivis par la réglementation dont ils font partie »23. En outre, la Grande Chambre rajoute que « le droit international humanitaire et le régime de la protection subsidiaire prévu par la directive poursuivent des buts différents et instituent des mécanismes de protection clairement séparés »24. Par conséquent, elle conclut que la « possibilité de bénéficier du régime de la protection subsidiaire ne peut être subordonnée à la constatation que les conditions d’application du DIH sont réunies »25. En somme, la Cour donne une portée autonome à l’interprétation de la définition du « conflit armé » et permet alors de

« contribuer à préciser des dispositions peu claires »26. Permettant une obtention facilitée de la protection subsidiaire, cette position a néanmoins fait l’objet de critiques de la part de la doctrine. Des commentateurs ont exprimé leurs inquiétudes concernant cette approche automne du conflit armé, qui pourrait empiéter sur la cohérence de l’ordre juridique en contribuant à la fragmentation du droit international27 . De plus, comme s’interroge Serge BODART, la solution de l’interprétation autonome de la CJUE laisse une marge de manœuvre très importante aux États quant aux critères à adopter pour qualifier l’existence d’un conflit armé. Le problème étant qu’ils puissent adopter des interprétations encore plus restrictives que le DIH28.

 

II. Les enjeux liés aux interprétations de la notion de « violence généralisée »

9. La qualification d’une situation de violence généralisée ou plus précisément son seuil peut, dans une certaine mesure, conditionner l’octroi de la protection internationale. Or, là encore, l’interprétation du seuil de violence aveugle varie, tout comme les critères permettant de le déterminer. Si, le terme de conflit armé provient du DIH, ce n’est pas le cas de celui de violence généralisée. De la sorte, cela laisse potentiellement plus de marge de manœuvre interprétative aux juridictions nationales.

10. En effet, la notion de « violence généralisée » est caractérisée par une nature floue, impliquant des interprétations diverses tout autant extensives que restrictives. Le HCR prône pour une interprétation large de la notion au titre de son guide interprétatif de 2016. Il explique que le terme de « « violence généralisée » ne doit pas être considéré comme un

« terme technique et n’a pas, non plus, un sens strict et fermé. Adoptant une approche du cas par cas, le terme englobe les situations caractérisées par une violence qui est aveugle et/ou suffisamment généralisée pour affecter de grands groupes de personnes ou des populations entières ». Selon lui, les situations de violence généralisée comprennent « les situations impliquant des violations massives et/ou graves des droits de l’homme ou du DIH. Laviolence généralisée est établie en fonction de l’intensité ou de la propagation de la violence, ou de la combinaison des deux facteurs »29. Puisque, le terme de « violence généralisée » n’estpas une expression que l’on trouve dans le DIH, le HCR souligne que l’expression « ne peut pas être limitée aux situations de conflit armé au sens du DIH, mais elle peut cependant inclure ces situations si les conditions d’applicabilité du DIH sont réunies »30.

11. Si le terme de violence généralisée implique une violence qui « peut s’étendre à des personnes sans considération de leur situation personnelle »31, cela signifie que le terme « aveugle » ou « généralisée » englobe des actes de violence qui, soit, « ne visent pas un objet ou un individu spécifique » soit, qui « visent un objet ou un individu spécifique, mais dont les effets peuvent nuire à autrui »32. Partant de ce constat, il apparaît difficilement envisageable d’imaginer qu’un exilé de guerre fuyant une situation de violence généralisée puisse obtenir le statut de réfugié tel qu’il est prévu à l’article 1er de la Convention de Genève. En effet, pour l’obtenir il faut prouver que l’on a subi ou que l’on risque de subir une persécution. Ce type de menace suppose une intention discriminatoire spécifique. La persécution relève d’un choix intentionnel perpétué par une action humaine, dans le sens d’un objectif à atteindre afin de nuire à la personne visée. Or, la notion de violence aveugle implique justement des violences indiscriminées, il n’y a donc pas d’intention particulière de nuire portée spécifiquement sur l’individu qui fuit.

12. En droit de l’UE, la directive « qualification » prévoit une disposition qui combine à la fois les deux éléments : elle implique qu’il faut démontrer à la fois une menace grave et individualisée tout en démontrant en même temps, que cette dernière provient d’une situation de violence généralisée33. Cette disposition est difficilement compréhensible, et c’est justement en réponse à cela, que la CJUE34, a mis au point l’échelle dégressive (sliding- scale), dans l’arrêt Elgafaji de 200935. Cette dernière fournit un cadre d’évaluation tenant aux notions de risque général (qui entend que la violence aveugle atteint un niveau si élevé que le simple fait d’être un civil met une personne en péril) et de risque spécifique (supposant l’existence d’une menace individuelle). L’échelle dégressive, mécanisme tiré d’une interprétation large et téléologique, structure la manière dont le risque doit être évalué. Ainsi, l’existence d’une menace grave et individuelle à l’égard des civils peut exceptionnellement être considérée comme établi lorsque le degré de violence aveugle caractérisant le conflit armé en cours atteint un niveau élevé ; il s’agit de la dimension de risque général de l’article 15, point c). Au-delà de ce niveau, le demandeur peut obtenir une protection, même lorsque le degré de violence aveugle à un niveau moins élevé, mais pour cela, il doit démontrer qu’il est touché du fait d’éléments propres à sa situation personnelle : il s’agit là dela dimension de risque spécifique36.

13. Dans ce schéma, plus le demandeur démontre qu’il est touché personnellement par les violences, moins le degré de violence aveugle requis doit être élevé. Selon la jurisprudence de la CJUE, « lorsque le degré de violence caractérisant un conflit armé atteint un niveau si élevé qu’il existe des motifs sérieux de croire qu’un civil renvoyé dans le pays ou la région concernés courrait, du seul fait de sa présence sur le territoire, un risque réel de subir une menace grave et individuelle, l’existence d’une telle menace contre la vie ou la personne du demandeur n’est pas subordonnée à la condition qu’il rapporte la preuve qu’il est viséspécifiquement en raison d’éléments propres à sa situation personnelle »37. Si les juges du Luxembourg ont permis de faciliter la compréhension de la disposition, le problème de cette échelle, c’est que la Cour ne pose pas de critères clairs permettant avec précision de pouvoir 

 

 

établir le seuil du degré de violence. Ce sont donc les juges nationaux qui ont une marge de manœuvre importante à ce sujet.

14. En vertu de l’absence d’une définition claire de la « violence aveugle », pour mesurer le seuil de violence, les décisionnaires de l’asile ont recours à une liste plus ou moins homogène de facteurs de risques et d’indicateurs. Ces derniers permettent aux États d’analyser la situation sécuritaire et ainsi d’évaluer le niveau de violence. S’il existe des indicateurs quantitatifs et qualitatifs, l’accent est généralement mis sur ceux qui sont quantitatifs : des indices quantifiables concernant le nombre de personnes tuées aux combats ou de personnes déplacées sont régulièrement utilisés. Une critique majeure apparaît alors. Ces indicateurs quantitatifs sont utilisés de manière discrétionnaire par les juges. Puisqu’ils ont une marge de manœuvre importante en ce domaine, ils peuvent choisir librement de les utiliser ou non, voire, de choisir les indicateurs qui sont plus à même de démontrer que le niveau de violence aveugle n’est pas atteint. En conséquence, l’on peut légitimement se poser la question suivante : à partir de combien de morts ou de déplacés peut-on considérer que la situation a atteint le seuil de violence aveugle requis ? À cette question, ni les textes38, ni la CJUE39, n’à ce jour, apporté de réponse. Si le HCR a plaidé pour que les juridictionsnationales adoptent une démarche quantitative et qualitative pragmatique, globale et prospective40, chaque juridiction reste libre d’adopter une position différente.

15. Dans une décision récente, la grande formation de la CNDA est venue préciser la démarche permettant d’évaluer le niveau de violence généré par un conflit armé aux fins de l’application de la protection subsidiaire de l’article L.712-1 c) du CESEDA. Elle a justement expliqué lors de cette affaire qu’il fallait prendre en compte une liste d’indicateurs à la fois quantitatifs et qualitatifs. Elle ne s’était alors pas encore prononcée à ce sujet du fait de l’absence jusqu’à ce jour, d’un faisceau d’indices. La Cour dans le cas des deux requêtes individuelles, a rendu sa décision conformément à l’article 4 de la directive 2011/95/UE relatif à l’évaluation des faits et circonstances, et aux termes de l’article 10 de la directive 2013/32/UE, relatif aux conditions auxquelles est soumis l’examen des demandes. En vertu de ce cadre juridique, la Cour a expliqué que si la situation sécuritaire qui prévaut actuellement en Afghanistan se caractérise par un niveau significatif de violence, elle est toutefois marquée par de fortes différences régionales en termes de niveau ou d’étendue de la violence, et d’impact du conflit sévissant dans le pays. En sus, « le seul fait d’invoquer la nationalité afghane pour la demande d’octroi d’une demande d’asile ne suffit pas à établir le bien-fondé de la demande de protection internationale »41. Du point de vue de la Cour, il est donc nécessaire de prendre en compte la situation qui prévaut dans la région de provenancedu demandeur, afin d’apprécier si cette personne court, dans cette région ou sur le trajet pour l’atteindre, un risque réel de subir des atteintes graves. À cet égard, « l’évaluation du niveau de violence se fonde sur la prise en compte de critères tant quantitatifs que qualitatifs, devant être appréciée au vu de sources pertinentes à la date de la décision »42. Elle précise en outre que s’agissant des critères tant quantitatifs que qualitatifs, il y a lieu de prendre en compte, surla base des informations disponibles et pertinentes, l’étendue géographique de la situation de violence ou encore aux violations des droits de l’homme par exemple43. La Cour a jugé, dans les deux décisions, que le niveau de violence dans la province d’origine du requérant, le Panjsher, de même que dans la seconde, la province d’Herat, n’était pas si exceptionnel44. Puisque le juge doit vérifier si l’accès aux régions susvisées est accessible au niveau sécuritaire, la Cour prend aussi en compte le niveau de violence dans les provinces que les requérants devront traverser pour s’y rendre. Elle analyse donc la situation de Kaboul et de sa province ainsi que celle de la province de Parwan. Pour les juges français, celles-ci connaissent une violence aveugle de même niveau que celui retenu pour Herat45. Par conséquent, si le niveau de violence n’est pas si exceptionnel, la Cour a décidé de rejeter les recours après avoir estimé que les requérants n’apportaient pas d’éléments propres à leur situation personnelle de nature à justifier qu’ils seraient spécifiquement exposés aux effets de cette violence aveugle46.

16. En amont de cette décision, il avait été souligné en particulier les effets négatifs qui pouvaient être engendrés si la Cour adoptait uniquement des indicateurs quantitatifs tels que le nombre de morts et de blessés, le nombre d’attentats ou d’attaques, le nombre de déplacés dans l’examen du seuil de gravité à atteindre47. Les juges français de l’asile ont donc opté pour une approche globale de l’insécurité en fixant des critères à la fois qualitatifs et quantitatifs.

17. Pour pallier ces éventuelles disparités interprétatives et dans le but d’harmoniser les interprétations des juridictions nationales, l’échelle progressive a été mise en application par l’EASO48 dans ces notes d’orientation destinée à fournir une analyse détaillée en termes de besoins de protection internationale conformément à la législation de l’UE en matière d’asile concernant l’Afghanistan49, l’Irak50, la Syrie51 et le Nigéria52. L’objectif de ces notes est d’harmoniser et d’instaurer des critères communs en matière de l’octroi de la protection, et limiter ainsi les potentielles interprétations divergentes entre les États.

18. Pour l’Irak par exemple, l’agence européenne détaille l’échelle progressive en cinq paliers. Le premier palier concerne les régions pour lesquelles la simple présence du civil sur le territoire suffit à caractériser le risque de violence aveugle. La seconde échelle vise les régions qui atteignent une violence aveugle élevée, mais dont il faut démontrer qu’il existe un risque réel en vertu de la situation personnelle du demandeur et des motifs sérieux de croire qu’un civil renvoyé sur le territoire serait explosé à un risque réel de préjudice grave au sens de l’article 15 de la Directive Qualification. Le troisième palier établit que les régions de couleurs rose pâle sont des endroits où la violence indiscriminée est à un faible niveau et que par conséquent, les circonstances personnelles ayant pour effet d’augmenter la gravité de la menace résultant de la violence indiscriminée doivent être importantes. Le quatrième palier indique que la violence aveugle se déroule à un niveau si bas qu’en général, il n’y a pas de risque réel de préjudice grave au sens de l’article 15 (c). Enfin, le dernier palier signifie que la zone en question n’est pas en proie à un conflit armé au titre de la directive qualification.

19. De la même manière, u niveau international, certains guides, dév loppés par le HCR, ont aussi pour objectif d’har oniser les pratiques interprétatives des État en la matière. Les positions juridiques adopté s tentent alors d’assurer une certaine ohérence lors de l’évaluation du seuil de viol nce requis. Les guides concernent notam ent la Syrie53 ; la

Libye54 ; la RDC55 ; le Mal 56 ; l’Irak57 ; le Venezuela58  le Soudan u Sud59 ou encore l’Afghanistan60. Ils ont pour ut d’examiner le contexte d’insécurité pers stante ainsi que les

iolations généralisées des d oits de l’homme dans certains pays. Ces c sidérations sur la

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