Les exilés de guerre soupçonnés d’avoir commis un crime non international De l’impossibilité de les éloigner, de les juger et de les régulariser ?

Publié le 23/07/2021 Vu 506 fois 0
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Si l’exclusion ne concerne qu’une infime partie des demandeurs d’asile, elle soulève pourtant de nombreuses questions.

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Les exilés de guerre soupçonnés d’avoir commis un crime non international De l’impossibilité de les éloigner, de les juger et de les régulariser ?

Si l’exclusion ne concerne qu’une infime partie des demandeurs d’asile, elle soulève pourtant de nombreuses questions, et aucun statut ne régit la situation des exclus, notamment lorsqu’ils sont exilés de guerre.

Aujourd’hui, les exilés de guerre représentent « les nouvelles figures des demandeurs de protection »1. Bien qu’une majorité d’entre eux est éligible à l’octroi du statut de réfugié, puisque les conflits armés sont souvent ancrés dans des différends religieux, ethniques ou politiques2, ils obtiennent rarement ce statut. Le contexte de conflit armé devrait être neutre3, voire pris en compte pour renforcer la crainte de persécutions4. Malgré cela, certains États adoptent une approche exceptionnaliste ou différentialiste5, exigeant que le demandeur d’asile craigne des persécutions supérieures à celles des autres victimes du conflit pour lui octroyer le statut de réfugié. Cette condition est pourtant absente de la Convention de Genève6, qui a d’ailleurs été adoptée en réaction à un conflit armé7. Le résultat de cette approche est que les exilés de guerre sont majoritairement protégés par la protection subsidiaire dite PSc – seule protection qui « prend spécialement en compte [leur] demande »8.

La PSc protège les civils qui courent, dans leur État d’origine, « un risque réel de subir des menaces graves et individuelles contre [leur] vie ou [leur] personne en raison d’une violence aveugle en cas de conflit armé interne ou international »9. Cette formulation paraît contenir un « oxymore »10, en ce qu’elle exige à la fois que la violence soit aveugle, ce qui suppose qu’elle soit non ciblée et aléatoire, et que les menaces soient individuelles. Elle n’a toutefois pas été modifiée lors de la refonte de la directive qualification en 2011, sans doute par crainte que des négociations n’amènent à adopter une disposition plus restrictive11.

Alors qu’elle visait à protéger tous les individus ne pouvant pas être éloignés, la protection subsidiaire est, paradoxalement, assortie de clauses d’exclusion, dont la portée est plus large que celles du statut de réfugié12. L’exilé de guerre sera exclu de la PSc notamment « s’il existe des motifs sérieux de considérer qu’il a commis un crime grave »13 – dont la définition est très hétérogène selon les États14. Par ailleurs, ceux-ci peuvent prononcer l’exclusion de l’exilé « si, avant son admission [...], il a commis un ou plusieurs crimes qui ne relèvent pas du champ d’application du paragraphe 1 et qui seraient passibles d’une peine de prison s’ils avaient été commis dans l’État membre concerné, et s’il n’a quitté son pays d’origine que dans le but d’échapper à des sanctions résultant de ces crimes »15. Cette clause, que tous les États n’ont pas transposée16, est quasiment inapplicable, car le niveau de preuve est élevé17 et il est « difficile d’être sûr que la personne n’a fui que pour se soustraire à une peine deprison »18. Surtout, si c’est le seul motif de son exil, elle ne sera pas éligible à l’octroi de la protection subsidiaire et l’exclusion ne sera pas nécessaire.

L’exclusion de la protection subsidiaire vise trois objectifs. Deux sont communs à l’exclusion du statut de réfugié – protéger l’intégrité de la protection internationale en la refusant à l’individu indigne et lutter contre l’impunité 19 –, et le troisième est propre à cette protection : il s’agit de garantir la sécurité de l’État d’accueil20. Si tous les exclus risquent de ne pouvoir être ni éloignés, ni régularisés, ni jugés, des questions spécifiques se posent à l’égard de l’exilé de guerre. Tout d’abord, l’exclusion est sujette à « des extensions imprévisibles »21, car les migrants sont souvent soupçonnés « d'organiser des relais financiers,de propagande, d'armements qui risquent d'impliquer contre son gré le pays qui les recueille

»22. Or, ce soupçon risque de s’accroître concernant les individus en provenance d’une zone de conflit armé. Par ailleurs, il n’est pas évident que l’éloignement de l’exilé de guerre exclu soit proscrit par le droit international. Enfin, le fait que son État d’origine connaisse un conflit armé n’est pas anodin : soit il sera éloigné vers cet État et la justice risque d’y être défaillante, soit il ne le sera pas et l’État d’accueil peinera à mener une enquête dans un pays en guerre. Le risque d’impunité est donc accru concernant les exilés de guerre.

Nous nous intéresserons à une situation particulière : celle de l’exilé de guerre exclu de la PSc parce qu’il aurait commis, dans son État d’origine, un crime non international – c’est- à- dire dont la répression n’est pas organisée par un traité multilatéral ni ne relève de la compétence d’une juridiction pénale internationale23. Ce crime peut être, par exemple, un assassinat ou un viol – commis sans lien avec le conflit armé et ne pouvant donc être qualifié de crime de guerre. Nous n’aborderons pas le sujet du crime commis sur le territoire de l’État d’accueil, puisque l’intéressé pourra être jugé en application d’une compétence territoriale ; ni du crime international, pour lequel il pourra souvent être jugé sur le fondement d’une compétence universelle, d’un principe aut dedere aut judicare24 ou par une juridiction pénale internationale.

Nous nous interrogerons sur la conformité au droit international de la situation de l’exilé de guerre ainsi exclu et sur les solutions permettant de l’améliorer.

L’éloignement de l’exilé de guerre exclu semble souhaité par les États mais interdit par leurs obligations internationales (I). Plutôt que lui refuser toute protection, l’État d’accueil devrait donner compétence à ses juridictions pour le poursuivre (II).

 

I. L’éloignement de l’exilé de guerre exclu : un objectif inatteignable ?

 

Si l’éloignement de l’exilé de guerre exclu est un objectif du droit de la protection internationale (A), il semble interdit par le droit international des droits humains (B).

A. L’éloignement de l’exclu : un objectif du droit de la protection internationale

 

 

L’éloignement de l’exclu vers l’État sur le territoire duquel il aurait commis un crime permet d’atteindre les objectifs de l’exclusion. En effet, protéger la sécurité de l’État d’accueil suppose d’éloigner l’individu qui la menace. Surtout, l’exclusion vise à éviter qu’un criminel échappe à la justice de son État d’origine en trouvant refuge à l’étranger. Elle garantit ainsi « la complémentarité entre le droit [de la protection internationale] et le droit de l’extradition en s’assurant que le premier ne devienne pas un obstacle à l’application du second »25. En effet, si les juridictions de l’État d’accueil ne sont pas compétentes pour connaître du crime, l’objectif de lutte contre l’impunité ne sera rempli qu’en éloignant l’exclu vers son État d’origine – toutefois, s’il est en guerre, la justice peut s’avérer défaillante et ne pas garantir unprocès équitable. Enfin, l’indignité sera pleinement sanctionnée si l’exilé de guerre se voit refuser toute protection, y compris la simple tolérance sur le territoire de l’État d’accueil.

C’est la raison pour laquelle l’exilé de guerre exclu de la PSc ne bénéficie pas du principe de non-refoulement garanti par le droit de la protection internationale26. En effet, il ne relève pas des dispositions régissant la protection subsidiaire. Même s’il y encourt des menaces contre sa vie ou sa personne, son éloignement vers son État d’origine sera donc permis.

D’ailleurs si, à ce jour, l’exclusion n’équivaut pas à la remise de l’exilé à son État d’origine, la proposition de règlement procédures prévoit au contraire que le rejet de la demande d’asile sera systématiquement assorti d’une décision de retour27. Cela est problématique dans la mesure où dans certains États, l’exclusion intervient après l’inclusion : la demande de l’exilé de guerre est rejetée en raison de son supposé passé criminel, mais il encourt des menaces graves et individuelles contre sa vie ou sa personne dans son État d’origine. Son éloignement risque alors d’être contraire au droit international des droits humains.

B. L’éloignement de l’exilé de guerre exclu interdit par le droit international des droits humains ?

La Cour européenne des droits de l’Homme (ci-après « Cour EDH ») interdit l’éloignement d’un individu qui encourt des traitements inhumains ou dégradants, contraires à l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’Homme (ci-après « CEDH »), dans l’État de destination. Cette interdiction est absolue, peu importe le passé criminel du requérant28 ou sa dangerosité29. Si l’exilé de guerre est protégé par l’article 3 CEDH, l’exclusion ne pourra pas être assortie d’un éloignement – empêchant le jugement dans l’État d’origine (hormis par contumace) et la protection de la sécurité, et permettant l’octroi d’une protection « subsidiaire- subsidiaire »30 malgré l’indignité.

L’exilé de guerre qui remplit les conditions de l’article 15(c) de la directive qualification relève-il de l’article 3 CEDH ? En principe, l’application de la PSc est subsidiaire par rapport à celles de la PSa et de la PSb, et c’est la PSb – accordée aux individusqui encourent des traitements inhumains ou dégradants dans leur État d’origine – qui garantit une protection identique à l’article 3 CEDH31. La PSc, au nom du principe de l’effet utile, devrait protéger des individus qui ne sont pas éligibles à la PSb32, donc qui ne relèvent pas de l’article 3 CEDH. Ainsi, de prime abord, l’exilé de guerre qui aurait obtenu la PSc s’il n’avait pas été exclu n’est pas protégé contre l’éloignement par cet article, malgré les menaces contresa vie ou sa personne.

Pourtant, la volonté des États membres semblait être d’octroyer la protection subsidiaire uniquement aux individus déjà protégés par le droit international des droits humains, sans créer de nouvelle obligation33. Se pose alors la question de la valeur ajoutée de la PSc par rapport à la PSb. Selon la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après « CJUE »), la PSc fait l’objet d’une interprétation autonome de l’article 3 CEDH et couvre « un risque d’atteinte plus général » que les PSa et b34 – l’éloignement de l’exilé de guerre qui en est exclu ne violerait alors pas l’article 3 CEDH. La Cour EDH retient au contraire que cet article paraît offrir une protection comparable à la PSc35 – suggérant que l’exilé de guerre exclu ne peut être éloigné.

Il semble que la PSc et l’article 3 CEDH protègent les mêmes individus. Tout d’abord, la jurisprudence des Cours européennes aboutit à un résultat similaire concernant la nécessité d’individualiser le risque dans l’État d’origine. Selon elle, le critère de l’individualisation « pourra être affadi sinon écarté en cas de violence aveugle particulièrement intense »36 : dans ce cas, le risque sera établi du seul fait de la présence du requérant sur le territoire concerné, sans qu’il ait à démontrer une menace propre à sa situation37. De surcroît, concernant les atteintes prises en compte, les menaces graves et individuelles contre la vie ou la personne paraissent constituer des traitements inhumains ou dégradants38. Enfin, le niveau de preuve de la PSc est calqué sur la jurisprudence de la Cour EDH39.

Tous les individus qui auraient obtenu la PSc s’ils n’avaient pas été exclus semblent donc protégés contre l’éloignement par l’article 3 CEDH40, et la différence entre PSb et PSc paraît purement théorique41. L’affirmation selon laquelle, au contraire, la PSb vise une atteinteciblée tandis que la PSc vise une atteinte indiscriminée semble erronée. D’une part, l’octroi dela PSc exige, en principe, une individualisation. D’autre part, la PSb est censée assurer la même protection que l’article 3 CEDH ; or la Cour EDH interdit parfois l’éloignement alors que l’atteinte est indiscriminée. L’avenir de sa jurisprudence est cependant incertain. Elle pourrait refuser à l’avenir de reconnaître l’existence d’une violence exceptionnelle, par crainted’une opposition des États – sa jurisprudence au sujet du conflit syrien le laissait présager42.

À ce jour toutefois, il semble que l’exilé de guerre exclu de la PSc ne pourra être éloigné vers son État d’origine et sera maintenu dans l’État d’accueil, empêchant l’exclusion de produire les effets attendus.

 

II. La situation sur le territoire de l’État d’accueil de l’exilé de guerre exclu

Dans l’État d’accueil, l’exilé de guerre exclu n’aura pas de titre de séjour, ce qui est problématique tant au regard de la protection de ses droits que de la sécurité (A). Cette situation devrait être substituée par le jugement de l’exclu par les juridictions de cet État (B).

A. Une absence de statut problématique

Le droit de l’Union maintient une situation qu’il voulait éviter43 puisque l’exilé de guerre exclu n’est ni régularisable ni éloignable44. Il se trouve alors dans une situation de « clandestinité officielle »45 « définitivement provisoire »46. L’article 3 CEDH n’exige pas qu’un titre de séjour soit octroyé à l’intéressé47, et la Cour EDH se satisfait en principe du non- éloignement de l’exclu48. Toutefois, ses conditions de vie pourraient atteindre le seuil de gravité des traitements interdits par l’article 3 CEDH49, puisqu’il ne peut pas travailler, bénéficier de documents d’identité, d’aides sociales ou encore d’une assurance maladie. La Cour a d'ailleurs déjà suggéré que la précarité sociale et administrative pouvait violer la CEDH50.

D’ailleurs, le droit international reconnaît des droits inconditionnels, accordés à tous les êtres humains en raison de cette qualité. Ainsi a-t-on pu dire que « la dignité bannit l’indignité »51 et si, faute d’éloignement, l’exclusion ne permet plus de lutter contre l’impuniténi de protéger la sécurité, la sanction de l’indignité ne peut justifier son maintien. Sa suppression assurerait la cohérence du droit de la protection internationale et du droit international des droits humains, qui n’existe pas à ce jour. Par exemple, un individu condamné à mort dans son État d’origine pour avoir commis un crime devrait être protégé parla PSa – qui est octroyée aux personnes qui encourent la peine de mort ou l’exécution –, mais il en sera exclu en raison de ce crime, et il ne pourra pas être éloigné précisément à cause desa condamnation52.

Lorsque l’exclusion est obligatoire, l’État devrait au moins accorder à l’exclu un statut alternatif. De surcroît, le priver de titre de séjour pose un problème de sécurité, puisqu’il est laissé en marge de la société53, rendant impossible le contrôle du danger qu’il représente. Enfin, « la clandestinité constitue une forme d’impunité »54. À l’inverse, l’octroi d’une protection n’équivaut pas nécessairement à une impunité. Ainsi, plutôt qu’être exclu de la PSc, l’exilé de guerre devrait être poursuivi devant les juridictions de l’État d’accueil.

 

B. Le nécessaire jugement de l’exilé de guerre par les juridictions de l’État d’accueil

 

Lorsque l’exilé de guerre n’a pas été poursuivi ou n’a pas purgé sa peine dans son État d’origine, l’exclusion vise à ce qu’il y soit éloigné à cette fin. Les États préfèrent l’exclusion et l’éloignement aux poursuites – le droit pénal est alors supplanté par le droit administratif, et la preuve remplacée par le risque, qui est plus simple à établir55. Seulement, lorsque l’éloignement est impossible, rien n’est prévu pour assurer que l’exilé de guerre exclu sera poursuivi pour le crime qu’il est soupçonné d’avoir commis56 – et, en pratique, l’exclusion et la poursuite ultérieure de l’individu exclu n’ont qu’un lien fortuit57.

Remplacer l’exclusion par son jugement dans l’État d’accueil serait une solution respectueuse des droits humains et permettant de remplir les objectifs escomptés – la sécurité serait protégée, l’impunité évitée et l’indignité sanctionnée. Ainsi, l’État d’accueil devrait se substituer pleinement à l’État d’origine en engageant des poursuites58 à l’encontre de l’exilé de guerre exclu. Toutefois, lorsqu’il est soupçonné d’avoir commis un crime non international dans son État d’origine, les juridictions de l’État d’accueil ne sont pas compétentes pour en connaître.

La proposition a été émise d’insérer, dans les traités d’extradition, une clause obligeant l’État requis à juger les personnes qui ne peuvent pas être extradées59. Dans certains États déjà, lorsque l’extradition est refusée, l’engagement de poursuites est considéré comme la contrepartie de ce refus, et les juridictions sont alors compétentes pour connaître des crimes que ces personnes auraient commis60. Toutefois, l’extradition est rarement demandée par l’État d’origine61, surtout s’il connait une situation de conflit armé. Il convient donc d’établir, en dehors du contexte de l’extradition, la compétence des juridictions de l’État d’accueil pour engager des poursuites à l’encontre de tout exclu qui ne peut être éloigné vers l’État de commission du crime.

Il a été proposé de se fonder sur la compétence personnelle active, mais cela pourrait poser un problème lorsque le crime a été commis avant que l’intéressé ne soit protégé par l’État d’accueil62. À tout le moins peut-on estimer que les États devraient instaurer une compétence universelle – qui est à ce jour plus limitée que les clauses d’exclusion – chaque fois que l’individu est protégé contre l’éloignement. Ainsi, « la compétence répressive

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