La réforme du régime d’asile européen commun : quelles perspectives pour la protection des exilés de guerre ?

Publié le 10/10/2021 Vu 282 fois 0
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Depuis 2015, l’Union européenne est confrontée à une « crise migratoire » majeure en raison de l’afflux de migrants vers le vieux continent. Nombre d’entre eux sont des exilés de guerre, comme ceux qui cherchent à fuir le conflit syrien.

Depuis 2015, l’Union européenne est confrontée à une « crise migratoire » majeure en raison de l’affl

La réforme du régime d’asile européen commun : quelles perspectives pour la protection des exilés de guerre ?

Depuis 2015, l’Union européenne est confrontée à une « crise migratoire » majeure en raison de l’afflux de migrants vers le vieux continent. Nombre d’entre eux sont des exilés de guerre, comme ceux qui cherchent à fuir le conflit syrien. La pression migratoire exercée sur les États situés aux frontières extérieures de l’Union et les drames humains en Méditerranée ont considérablement attisé les tensions entre les États membres et accentué la nécessité de repenser le régime d’asile européen commun. Suite à l’annonce d’une proposition de réforme du régime d’asile européen en 2015, la Commission proposa une série de nouveaux textes au cours de l’année 2016. Chacun sait pourtant que les négociations menées depuis cette date ont suscité beaucoup d’antagonismes entre les États membres, le Parlement européen et le Conseil, et ont rapidement cristallisé autour de la refonte du Règlement Dublin III1. Afin de donner un nouveau souffle aux négociations, la Commission présenta, le 23 septembre 2020, un nouveau pacte européen sur la migration et l’asile2. Tout en préconisant l’adoption rapide des textes ayant déjà fait l’objet d’un accord entre le Parlement et le Conseil, la Commission publia douze nouveaux documents, comme la proposition de Règlement relative à la procédure d’asile qui vient se substituer à la proposition de refonte du Règlement Dublin III3.

Il s’agit dès lors d’interroger les perspectives offertes par ces propositions aux exilés de guerre. Celles-ci tendent-elles à prendre davantage en compte la situation de ces derniers pour bénéficier d’une protection internationale ? Laissent-elles entrevoir une modification des conditions d’accès des exilés de guerre aux procédures d’asile ? Dans l’espace imparti, cette contribution ne pourra appréhender la réforme de façon exhaustive et se focalisera sur certains points qui pourraient particulièrement impacter le parcours des exilés de guerre cherchant à rejoindre le territoire d’un État membre de l’Union européenne pour y demander une protection internationale. Sur ce point,les textes en discussion dévoilent des évolutions, lesquelles ne vont pas toujours dans le sens d’un accès facilité des exilés de guerre à une protection internationale. Ce constat peut être dressé à propos des conditions requises pour bénéficier d’une protection internationale, dont les évolutions annoncées n’ont pas vocation à bouleverser les régimes individuels de protection (I). Il vautégalement pour les conditions d’accès aux procédures d’asile, lesquelles sont susceptibles d’être modifiées à de nombreux égards (II).

I. La projection de nouvelles conditions de protection des exilés de guerre

 

Les perspectives d’évolution des conditions requises pour bénéficier d’une protection internationale sont globalement limitées, du moins s’agissant des deux formes de protection individuelle (A). L’évolution principale réside surtout dans l’introduction de la protection immédiate qui serait applicable dans des situations exceptionnelles (B).

 

A. Les apports limités de la proposition de Règlement « Qualification »

 

En 2016, la Commission a proposé de remplacer la Directive « Qualification »4 par un Règlement5. Loin de modifier radicalement la teneur des conditions en vigueur, le nouveau texte vise plutôt à en préciser les contours. Une telle précision était la bienvenue, car plusieurs incertitudes demeurent lorsqu’il s’agit de déterminer si les exilés de guerre peuvent prétendre au statut de réfugié – accordé sur le fondement de la Convention de Genève de 1951 – ou, à défaut, au bénéfice de la protection subsidiaire – accordée sur le fondement de ladite Directive6. S’agissant desconditions pour bénéficier du statut de réfugié, il faut rappeler que l’article 1 (A) (2) de la Convention de Genève de 1951 ne vise pas directement les exilés de guerre, bien qu’il ne les excluepas7. Et si la Directive de 2011 reprend cette définition, tout en précisant les contours de certains motifs de persécutions8, elle n’établit pas de normes communes visant à orienter les autorités nationales sur la manière dont elles devraient prendre en compte la situation des exilés de guerre lorsqu’elles apprécient les critères conventionnels. Une clarification était fortement attendue sur point. Pourtant, le texte proposé par la Commission en 2016 n’apporte pas de nouvelles orientations.

Les propositions de la Commission relatives à la protection subsidiaire ne sont guère plus audacieuses. Introduite en 2004 et refondue en 2011, cette protection peut être accordée à « tout ressortissant d’un pays tiers ou tout apatride qui ne peut être considéré comme un réfugié, mais pour lequel il y a des motifs sérieux et avérés de croire que la personne concernée, si elle était renvoyée dans son pays d’origine ou, dans le cas d’un apatride, dans le pays dans lequel il avait sa résidence habituelle, courrait un risque réel de subir les atteintes graves définies à l’article 15 [...] ». Trois hypothèses conduisent ainsi à l’octroi de cette protection : lorsque le demandeur court un risque d’être exécuté, de subir des actes de torture ou de traitements inhumains et dégradants, ou de subir des menaces graves et individuelles contre sa vie ou sa personne en tant que civil en raison d’une violence aveugle en cas de conflit armé interne ou international9. L’appréciation de cette dernière hypothèse (dite « Ps-c ») est celle qui soulève le plus de difficultés en raison de l’imprécision de sescritères10 et la proposition de Règlement apporte sur ce point quelques éclaircissements. La notion de « violence aveugle » comprendrait « toute violence susceptible de s’exercer quelle que soit la situation des personnes concernées ». La notion de « conflit armé interne » serait en outre autonomisée par rapport à celle de « conflit armé non international » au sens du droit international humanitaire, en ce sens qu’elles engloberait « les situations dans lesquelles les forces armées d’un pays tiers affrontent un ou plusieurs groupes armés, ou dans lesquelles deux groupes armés ou plus s’affrontent », sans qu’il ne soit nécessaire d’apprécier l’intensité des affrontements armés ni le degré d’organisation des forces en présence. Enfin, la proposition introduit des indications quant à l’exigence d’individualisation de la menace, en énonçant que le degré d’individualisation de la crainte exigé devrait être inversement proportionnel au niveau de violence11. Ces éléments ne sont toutefois pas novateurs puisqu’ils entérinent des solutions jurisprudentielles dégagées par la CJUE12. Ils laissent cependant demeurer un certain nombre d’incertitudes : la Commission ne propose aucune définition de la notion de civil et celle de « violence aveugle » demeure tout aussi floue, dès lors qu’elle n’est précisée par aucun indice qualitatif ou quantitatif13. Enfin les limites à l’autonomisation de la notion de « conflit armé interne » demeurent14. Au regard de ces lacunes, le Règlement proposé ne laisse pas présager une uniformisation complète des critères permettant l’octroi de la Ps-c entre les États membres. De nouvelles clarifications seront à nouveau nécessaires15.

Plus novatrice est la proposition de la Commission visant à introduire un réexamen systématique et régulier du statut de réfugié et de celui offert par la protection subsidiaire, notamment au regard de l’évolution de la situation dans le pays d’origine16. L’introduction de ce caractère systématique et obligatoire du réexamen dût essuyer de nombreuses critiques17. Non seulement elle ferait peser une lourde charge sur les États, mais elle serait en outre nettement moins favorable aux bénéficiaires d’une protection internationale18. Il en va de même de la proposition visant à obliger les États membres à évaluer la possibilité pour le demandeur de bénéficier d’une protection à l’intérieur du pays d’origine et, le cas échéant, de décider que celui-ci ne nécessite pas de protection internationale. Ces propositions expliquent les doutes quant au « risque de nivellementpar le bas »19 suscités par l’introduction d’un règlement, en lieu et place d’une directive. Elles sont d’ailleurs à l’origine de divergences importantes entre le Parlement européen et le Conseil20. Ces modifications ne sont donc pas cosmétiques. Mais la novation la plus remarquable réside dans l’introduction d’un nouveau mécanisme de protection.

 

B. L’introduction de la protection immédiate applicable en cas de circonstances exceptionnelles

 

 Le mécanisme de la protection temporaire prévu par la directive de 2001/55/CE21 aurait pu constituer un cadre utile pour permettre aux États membres de gérer des situations d’afflux massifs d’exilés de guerre. Mais il n’a jamais été activé, faute pour le Conseil d’avoir pu adopter une décision à la majorité qualifiée22. La « crise migratoire » de 2015 a exacerbé les insuffisances de ce mécanisme et mis en avant la nécessité de le repenser. Mais dès lors qu’un tel mécanisme d’urgence repose sur le principe de solidarité entre les États membres, les négociations menées en ce domaine se heurtèrent rapidement à l’opposition de certains États, notamment les membres du groupe de Višegrad. Abandonnant sa première proposition23, la Commission présenta, en septembre 2020, un nouveau plan pour faire face aux situations de crise et de force majeure24. Plusieurs situations seraient alors couvertes. Seraient tout d’abord concernées les situations de crises, définies comme

« les situations exceptionnelles d’afflux massif de ressortissants de pays tiers ou d’apatrides qui arrivent de manière irrégulière dans un État membre ou sont débarqués sur son territoire à la suite d’opérations de recherche et de sauvetage ». Face au caractère très vague de la notion d’« afflux massif », la Commission propose des critères permettant d’identifier ces situations, ayant trait à leur ampleur (établie « proportionnellement à la population et au PIB de l’État membre concerné ») et à leur nature (qui doit être « telle, qu’elle rend[e] inopérant le système d’asile, d’accueil ou de retour de cet État membre »)25. La notion de crise renvoie également aux cas où il existerait un risque imminent que de telles situations se produisent. Dans les cas où la crise serait actuelle, les États membres pourraient alors, sur la base d’une décision d’exécution de la Commission, suspendre l’examen des demandes de protection internationale déposées par des « personnes déplacées en provenance de pays tiers qui sont exposées à un risque élevé de violence aveugle dans des situations exceptionnelles de conflit armé, et qui ne sont pas en mesure de retourner dans leur pays d’origine ». En contrepartie, les États accorderaient à ces personnes un statut de « protectionimmédiate » emportant le bénéfice de tous les droits applicables aux bénéficiaires de la protection subsidiaire26. Cette proposition conçoit ainsi un statut exceptionnel, hybride et temporaire, applicable en cas d’afflux massif d’exilés de guerre. La Commission tente ainsi de combler les défaillances de la protection temporaire et de compléter le mécanisme individuel de la protection subsidiaire.

Sur le plan procédural, la probabilité de voir ce mécanisme effectivement appliqué serait plus élevée que pour la protection temporaire, puisqu’il dépendrait non plus d’une décision du Conseil adoptée à la majorité qualifiée mais d’une décision de la Commission. D’un point de vue matériel, ensuite, la protection immédiate ne pourrait être accordée qu’à une catégorie limitée de personnes, celles étant exposées à « un risque élevé de violence aveugle dans des situations exceptionnelles de conflit armé ». Cette expression n’est pas sans faire écho aux critères applicables pour l’octroi de la Ps-c et comporte par conséquent les mêmes incertitudes, notamment à propos de la notion de « violence aveugle ». Sauf qu’ici, l’appréciation de ces critères ne relèverait non plus des autorités nationales, mais de la Commission, assistée par un Comité. Celle-ci pourrait décider, au moment d’établir l’existence d’une situation de crise, de la nécessité de suspendre l’examen des demandes d’asile des personnes provenant d’un pays d’origine déterminé, lesquelles se verraient alors accorder l’octroi de la protection immédiate. Il reste à savoir comment la Commission apprécierait de tels critères, dont il convient d’emblée de souligner l’exigence. La proposition précise en effet qu’elle aurait vocation à couvrir des situations où le risque d’exposition à une violence aveugle serait « exceptionnel »27. Les critères semblent donc plus exigeants que ceux relatifs à l’octroi de la Ps-c. S’agissant du contenu de la protection immédiate, cette protection collective28 serait temporaire, accordée tant que l’examen des demandes d’asile serait suspendu, c’est-à-dire pour une durée d’un an maximum. Il ne s’agirait cependant pas d’un nouveau statut à part entière, puisque ses bénéficiaires resteraient des demandeurs d’asile. D’ailleurs, telle qu’elle est conçue par la Commission, et dès lors qu’elle implique le bénéfice des mêmes droits, le rapprochement avec la protection subsidiaire est patent : la protection immédiate confirmerait de manière assez nette la tendance, déjà observable, à recourir davantage à la Ps-c pour protéger les exilés de guerre29, le risque étant de négliger le caractère avant tout « subsidiaire » de cette protection par rapport à la protection conventionnelle30, bien que les textes tendent à l’alignement des droits attachés à première sur ceux attachés à la seconde. Ce mécanisme constitue la principale innovation relative aux conditions requises pour que les exilés de guerre bénéficient d’une protection internationale.Les évolutions dévoilées relatives aux conditions d’accès des exilés de guerre aux procédures d’asile sont, pour leur part, plus conséquentes.

 

II. La projection de nouvelles conditions d’accès des exilés de guerre aux procédures d’asile

Les conditions d’accès des exilés de guerre aux procédures d’asile pourraient être modifiées à de nombreux égards par la réforme envisagée. L’introduction d’une phase de filtrage préalable à l’entrée, qui s’inscrit dans une logique plus large de rationalisation des procédures d’asile, est sur ce point remarquable (A). L’assouplissement des procédures en cas de circonstances exceptionnelles exceptionnelles est également susceptible d’apporter des modifications significatives en cas d’exode massif d’exilés de guerre (B).

A. La rationalisation des procédures d’asile

Dans le nouveau Paquet « Migration et asile » proposé en septembre 2020, la Commission continue d’appuyer une logique d’affermissement des contrôles aux frontières extérieures de l’Union et de développement des procédures d’externalisation de l’asile, notamment au moyen d’une coopération renforcée avec les pays tiers31. L’introduction d’un système de filtrage préalableà l’entrée, applicable aux ressortissants de pays tiers qui franchiraient la frontière extérieure sans autorisation, est symptomatique de cette logique d’affermissement des procédures aux frontières32. L’objectif annoncé est double : il s’agirait d’identifier plus rapidement les personnes qui auraient besoin d’une protection internationale et d’organiser rapidement le retour des personnes qui n’ont pas besoin d’une telle protection. Les personnes concernées seraient donc empêchées d’entrer sur le territoire de l’Union européenne, le temps de cette étape préalable dont la durée serait fixée à 5 jours (renouvelables en cas d’« impossibilité matérielle »). Durant cette phase, trois types de contrôles seraient effectués : un contrôle d’identification – par le biais d’un relevé des empreintes digitales et un enregistrement dans la base de données Eurodac –, un contrôle de sécurité – afin de vérifier que l’individu ne représente pas une menace pour la sécurité nationale et l’ordre public – et un contrôle sanitaire – pour identifier les personnes vulnérables nécessitant des soins et celles qui constituent une menace pour la santé publique. À l’issue de ce filtrage, ceux n’ayant pas demandé de protection internationale et qui n’ont pas d’autorisation pour entrer sur le territoire de l’Union se verraient alors appliquer la procédure de retour. Ceux ayant déposé une demande de protection internationale seraient quant à eux réorientés vers la procédure appropriée, notamment vers la procédure accélérée, la procédure d’asile à la frontière ou la relocalisation. Ce n’est d’ailleurs qu’à l’issue de cette procédure de filtrage que la demande d’asile serait enregistrée. Cette nouvelle phase n’est pas sans rappeler le système des « hotspots » mis en place en Grèce et en Italie et éveille les inquiétudes, au motif qu’un tel filtrage pourrait conduire à ce que les demandes d’asile des personnes qui n’apparaissent pas comme étant potentiellement éligibles soient moins étudiées en profondeur et conduisent in fine à remettre en cause le droit d’asile 33. En outre, les conditions d’accueil des migrants durant cette phase sont peu étayées dans le texte proposé. La mise en place d’un mécanisme de contrôle indépendant, proposé par la Commission, pour contrôler le respect des droits fondamentaux dans le cadre de cette procédure constituerait à cet égard un garde-fou essentielcontre les abus potentiels.

Cette proposition traduit une volonté plus large de « rationaliser » les procédures d’asile, de limiter les « demandes abusives », et de décourager les mouvements secondaires. Cet objectif est omniprésent dans les textes présentés par la Commission, notamment dans les propositions de règlement instaurant une procédure d’asile commune. Par exemple, la procédure d’examen de la recevabilité, liée notamment aux concepts de « premier pays d’asile » et de « pays tiers sûr », serait rendue obligatoire. Il en irait de même, dans certains cas, de la procédure à la frontière qui était jusqu’à présent – y compris dans la proposition de 2016 – facultative. La proposition de 2020 introduit d’ailleurs une procédure conjointe d’asile et de retour à la frontière. Le recours à la procédure accélérée est quant à lui plus appuyé. En 2016, la Commission proposait que cette procédure soit rendue obligatoire dans un certain nombre de cas34, notamment lorsque le demandeurprovient d’un « pays d’origine sûr ». La proposition d’une liste commune des « pays d’originesûrs », reprise en 2020, conduirait indubitablement à éviter les interprétations disparates des États membres du concept de « sûreté ». On sait cependant que cette liste est un point sensible des négociations et que son adoption est encore incertaine. Notons encore que la proposition de 2020 élargit les cas de recours à la procédure accélérée en y incluant désormais le cas où le demandeur provient « d’un pays tiers pour lequel la proportion de décisions positives sur le nombre total de décisions en matière d’asile est [...] inférieure à 20 % »35. Cette hypothèse pourrait d’ailleurs s’appliquer aux mineurs isolés. À travers ces exemples, on perçoit toute la logique de rationalisationdes procédures d’asile appuyée par la Commission, pour qu’elles soient rapides et efficaces et que les États évacuent rapidement les demandes manifestement infondées ou irrecevables. L’enjeu des négociations réside donc dans le fait d’assortir ces procédures de garanties suffisantes pour les demandeurs de protection internationale. Or, bien que le texte insiste sur cet impératif, il suscite la réticence de certains acteurs – la question de l’application de ces procédures spéciales aux mineurs isolés consistant par exemple un point de divergences entre le Parlement et le Conseil. Ces élémentspourraient modifier notoirement les conditions d’accès des exilés de guerre à l’asile, en créant de nouvelles étapes obligatoires dans la procédure.

B. L’introduction de règles flexibles en cas de circonstances exceptionnelles

La proposition visant à faire face aux crises et aux situations de force majeure mentionnée plus haut36 introduit des règles procédurales dérogatoires au régime de droit commun. Dans les situations de crises telles que les situations d’afflux massif de migrants, les États membres pourraient être 

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