Pologne, Hongrie, sécurité juridique et état de droit

Publié le 18/02/2022 Vu 686 fois 0
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La Pologne et la Hongrie ont attaqué devant la CJUE un règlement du Parlement et du Conseil. Ce texte conditionnait des aides financières au respect de l’état de droit. Les deux pays ont été déboutés le 16 février 2022.

La Pologne et la Hongrie ont attaqué devant la CJUE un règlement du Parlement et du Conseil. Ce texte condit

Pologne, Hongrie, sécurité juridique et état de droit

 

Précision orthographique

 

Pour que les lecteurs ne soient pas surpris dans la suite du présent article, il convient de rappeler les recommandations de l’Académie française.

 

Pour évoquer le respect par une société de règles juridiques sans arbitraire, on parle de « l’état de droit » en minuscules.

 

Pour dire qu’un pays respecte ledit état de droit, on peut dire qu’il s’agit d’un « État de droit » avec une majuscule au début.

 

Un État de droit mais l’état de droit

 

On peut donc écrire :

 

Le gouvernement actuel soutient que la France est un État de droit parce que, selon les ministres, elle respecte l’état de droit.

 

Le litige avec la Pologne et la Hongrie

 

Dans un règlement du Parlement et du Conseil n° 2020/2092 du 16 décembre 2020, les institutions européennes ont décidé de conditionner au respect de l’état de droit les aides économiques relatives à leur plan de relance économique.

 

Le considérant 3 du règlement en question décrit l’état de droit comme impliquant que « toutes les autorités publiques agissent dans les limites fixées par la loi, conformément aux valeurs que sont la démocratie et le respect des droits fondamentaux » (établis par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne). L’action des autorités publiques doit aussi s’exercer « sous le contrôle de juridictions indépendantes et impartiales ».

 

Selon le même considérant, l’état de droit nécessite « que les principes de légalité […], supposant l’existence d’un processus législatif transparent, responsable, démocratique et pluraliste, de sécurité juridique […], d’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif […], d’une protection juridictionnelle effective, incluant l’accès à la justice, par des juridictions indépendantes et impartiales […], et de séparation des pouvoirs […] soient respectés ».

 

L’article 2 sous a) du règlement précise que la notion d’état de droit recouvre « les principes de légalité, de sécurité juridique, d’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif, de protection juridictionnelle effective, de séparation des pouvoirs ainsi que de non‑discrimination et d’égalité devant la loi ».

 

Or, les gouvernements actuels de Pologne et de Hongrie n’ont pas accepté ces mesures.

 

Ils ont donc saisi la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) qui leur a répondu dans deux arrêts du 16 février 2022.

 

CJUE, C 156/21, Hongrie c/ Parlement et Conseil

 

CJUE, C-157/21, Pologne c/ Parlement et Conseil

 

Le flou allégué de la notion d’état de droit

 

Non sans subtilité, la Hongrie et la Pologne ont prétendu que conditionner les aides du plan de relance au respect de l’état de droit revenait à violer le principe de sécurité juridique.

 

En effet, selon ces deux pays, la notion d’état de droit est trop floue et politique. Elle ne se prêterait pas à une définition précise et ne pourrait pas faire l’objet d’une interprétation uniforme en raison de l’obligation de respecter l’identité nationale de chacun des États membres.

 

De fait, les institutions de l’Union européenne prétendent souvent que les principes de l’état de droit trouvent leur source dans les valeurs communes reconnues et appliquées également par les États membres dans leurs propres ordres juridiques.

 

Or, chaque nation membre a un système juridique différent.

 

Cet argument n’a néanmoins pas convaincu la CJUE dans sa formation la plus solennelle (l’assemblée plénière).

 

La réponse de la CJUE

 

Les points cités sont ceux de l’arrêt C-156/21 rendu le 16 février 2022 et relatif à la Hongrie.

 

Dans le point 223, la CJUE explique que : « Selon une jurisprudence constante de la Cour, le principe de sécurité juridique exige, d’une part, que les règles de droit soient claires et précises et, d’autre part, que leur application soit prévisible pour les justiciables, en particulier lorsqu’elles peuvent avoir des conséquences défavorables. Ledit principe exige notamment qu’une réglementation permette aux intéressés de connaître avec exactitude l’étendue des obligations qu’elle leur impose et que ces derniers puissent connaître sans ambiguïté leurs droits et leurs obligations et prendre leurs dispositions en conséquence »

 

Ensuite, le point 230 cite l’étude n° 711/2013 du 18 mars 2016 ayant fait suite à la Convention de Venise sur la démocratie par le droit (sous l’égide du Conseil de l’Europe), afin de lister les critères de l’état de droit.

 

Dans le point 235, la CJUE remarque que la marge d’appréciation laissée aux États n’est pas incompatible avec des critères d’appréciation uniformes.

 

Dans le point 236, les critères de l’état de droit sont cités, à savoir : « les principes de légalité, de sécurité juridique, d’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif, de protection juridictionnelle effective et de séparation des pouvoirs » ainsi que les « principes d’égalité devant la loi et de non-discrimination ».

 

Dès lors, dans le point 240, il est jugé que : « la Hongrie ne saurait alléguer que les États membres ne sont pas à même de déterminer avec suffisamment de précision le contenu essentiel ainsi que les exigences découlant de chacun des principes énumérés à l’article 2, sous a), du règlement attaqué ni que ces principes sont de nature uniquement politique et que le contrôle de leur respect n’est pas susceptible de faire l’objet d’une appréciation strictement juridique. ».

 

Que c’est triste Venise

 

La citation par la CJUE de la convention de Venise est une preuve de finesse stratégique. La Hongrie et la Pologne sont membres du Conseil de l’Europe et sont signataires de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme dont l'application est vérifiée par la CEDH (Cour Européenne des Droits de l'Homme) qui siège à Strasbourg. Ainsi, de manière implicite, la CJUE laisse entendre qu'elle ne peut pas faire n'importe quoi, puisqu'elle pourrait, sinon, être désavouée par la CEDH. On ne peut donc pas parler d'arbitraire des juges.

 

Toutefois, cela risque de ne pas parler aux citoyens, au vu de la complexité du texte produit lors de la Convention de Venise.

 

Or, les peuples européens, et notamment celui de notre pays, sont les destinataires réels de ces arrêts, puisqu'en se prononçant lors des élections, les citoyens peuvent choisir des élus plus ou moins favorables au concept d'état de droit.

 

En fait, l’état de droit est explicitement une exigence européenne pour les États membres depuis le règlement n° 1049/2001 du Parlement et du Conseil datant du 30 mai 2001.

 

La phraséologie de la « démocratie par le droit » est plus ancienne encore. Elle a été utilisée en France par des juristes qui se réjouissaient de voir le pouvoir politique se heurter à un encadrement strict établi par le Conseil constitutionnel après l’alternance de 1981 (voir Louis FAVOREU, La politique saisie par le droit. Alternances, cohabitation et conseil constitutionnel, Economica, 1988, Paris, 158 p.).

 

Dans les années 1990, les universitaires juristes ont très majoritairement soutenu cette évolution (voir Jacques CHEVALLIER, L’État de droit, Clefs, Montchrestien, 2ème édition, 1994, 158 p.)

 

À partir des années 2000, le problème se pose de manière différente. Si la volonté d’opposer un contrepouvoir aux gouvernants est comprise, le souhait d’en opposer un aux juges a également émergé.

 

Si le peuple est censé voter la Constitution et que les représentants du peuple sont chargés de voter les lois, comment se fait-il que l’interprétation des juges puisse varier dans le temps et dans l’espace ? Est-ce conforme aux principes d'égalité et de prévisibilité des normes ?

 

Certains enseignants universitaires réclament désormais des garanties pour assurer une plus grande uniformité et une plus forte stabilité des interprétations (Bernard TEYSSIÉ, « Droit de l’État et état de droit », Semaine Juridique, édition générale, 13 décembre 2021, pp. 2282 et 2283).

 

Appel au peuple

 

Que les gouvernements polonais et hongrois souhaitent améliorer la sécurité juridique est donc parfaitement légitime.

 

Rien n’empêche ces pays d’imposer à leurs propres juridictions une règle du précédent obligatoire, qui existe en Angleterre (mais pas forcément en Ecosse) et qui fonctionnait déjà outre-Manche lorsque le Royaume Uni était membre de l’Union européenne.

 

En France, la Cour de cassation commence à tenir compte au plan procédural des changements de règles, y compris s’ils ont été introduits par la jurisprudence (voir Cass. Ass. Plén., 2 avril 2021, n° 19-18.814, commenté par Cédric HÉLAINE, « Changement de norme et recevabilité d’un moyen de cassation », Dalloz actualité, 9 avril 2021, lien).

 

Progressivement, on en arrivera sans doute à une indemnisation des citoyens ayant subi un revirement ou une décision de justice ayant pris des libertés avec la jurisprudence des juridictions supérieures. On pourrait aussi l’imposer au niveau européen, si les gouvernements, dont ceux de la Pologne et de la Hongrie, l’acceptaient. Ce débat n'a rien de choquant.

 

Cependant, quand on prône la sécurité juridique, il faut le faire jusqu’au bout.

 

À ce propos, quand on prône la souveraineté populaire, il faut aller jusqu’au bout aussi.

 

Les peuples hongrois et polonais ont voulu entrer dans l’Union européenne. Ils ont parfaitement le droit d’en sortir si cela ne leur convient plus. Les Britanniques ne se sont pas gênés pour le faire. Maintenant, encore faut-il que ces peuples soient consultés lors d’un référendum loyal et transparent, avec pluralisme de l'information pour que les citoyens puissent avoir un avis éclairé. On évite ainsi les plébiscites manipulés.

 

Tant que les peuples ne se sont pas prononcés directement, il faut considérer qu’ils acceptent un système européen dont la construction n’était pas vraiment une surprise.

 

Notons que la sécurité juridique concerne le cadre qui s’impose tant aux citoyens qu’au pouvoir exécutif. Elle seule permet aussi aux citoyens de s’autogérer plus librement, y compris en matière immobilière, dès lors qu'ils savent précisément dans le cadre de quelles règles ils doivent s'organiser.

 

Cela vaut sous réserve de la position majoritaire exprimée solennellement par le peuple entier, évidemment. Un référendum a toujours le pouvoir de changer le droit sans que l’on puisse s’en plaindre. Il s'agit aussi d'un élément de l'identité démocratique des pays européens.

 

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