La Convention de Projet Urbain Partenarial (PUP)
Le bénéficiaire d’une autorisation d’urbanisme (en général un permis de construire) doit financer les équipements propres à l’opération (réseaux…) alors que les équipements publics sont en principe à la charge des collectivités qui en assurent la maîtrise d’ouvrage.
Les articles L. 332-6 et suivants du code de l’urbanisme prévoient toutefois des exceptions limitées permettant le financement des équipements publics et ce, par le biais de participations d’urbanisme, lesquelles doivent répondre à certains principes.
La convention de projet urbain partenarial (PUP) constitue l’une de ces participations d’urbanisme.
Le PUP est un contrat :
Créé par la loi n°2009-323 du 25 mars 2009, le PUP constitue l’une des principales participations d’urbanisme contribuant au préfinancement, partiel ou total, d’équipements publics dont la réalisation incombe aux collectivités locales et qui sont rendus nécessaires par un projet immobilier privé.
Il s’agit d’une alternative facultative au régime classique de la fiscalité de l’urbanisme.
En effet, la contrepartie de la signature du PUP consiste en l’exonération de la part communale ou intercommunale de la taxe d’aménagement et ce, pendant la période fixée dans la convention de PUP, de 10 ans maximum.
Les parts départementale et régionale de la taxe d’aménagement restent dues.
Outil contractuel, le PUP est encadré par des principes de base mais une négociation doit pouvoir s’engager entre les parties.
Arrêté par les parties, son contenu doit prévoir a minima les caractéristiques de la participation, le périmètre concerné, la liste des équipements publics devant être réalisés, leur coût prévisionnel de chaque équipement, les délais de réalisation, le montant de la participation à la charge du constructeur et les modalités de la répartition des coûts, la durée d’exonération de la part communale de la taxe d’aménagement.
La convention de PUP est un contrat administratif (CAA Nantes, 23 juillet 2018, n°17Nt00930).
Une fois signé, le PUP doit faire l’objet de mesure de publicité (affichage en mairie ou au siège de l’EPT et publication au recueil des actes administratifs).
Le caractère obligatoire du PUP au sein d’un périmètre prédéfini :
Depuis la loi n°2014-366 du 24 mars 2014 dite loi ALUR, la collectivité a la possibilité de délimiter par délibération un périmètre à l’intérieur duquel les constructeurs participent, dans le cadre de leur convention respective, à la prise en charge des équipements publics nécessaires, qu’ils soient encore à réaliser ou déjà réalisés, dès lors qu’ils répondent aux besoins des futurs occupants de leur opération ponctuelle respective.
La délibération doit alors fixer le périmètre, le programme des équipements publics, ainsi que les modalités de partage des coûts des équipements publics.
Cette délibération doit être annexée au PLU en vertu de l’article R. 151-52 du code de l’urbanisme.
La loi Alur a donc élargi le champ d’application et de mise en œuvre des PUP en permettant aux collectivités de répartir dans un périmètre déterminé le financement d’un même programme d’équipements publics grâce à la conclusions de plusieurs conventions de PUP, de manière concomitantes ou successive, avec chacun des constructeurs.
Ainsi, la collectivité dispose d’une grande souplesse d’emploi en créant une zone de PUP afin de répondre aux besoins en équipements publics de plusieurs opérations.
Le lien entre demande d’autorisation d’urbanisme et convention de PUP :
S’il n’existait aucun lien juridique entre le PUP et le permis de construire avant la loi Alur, l’article R. 431-23-2 du code de l’urbanisme exige désormais que le dossier de demande d’autorisation d’urbanisme comprenne la preuve de la convention de PUP lorsque le projet de travaux est inclus à l’intérieur d’un périmètre :
« Lorsque les travaux projetés font l'objet d'une convention de projet urbain partenarial ou portent sur une construction à édifier dans un périmètre de projet urbain partenarial mentionné au II de l'article L. 332-11-3, la demande est accompagnée d'un extrait de la convention précisant le lieu du projet urbain partenarial et la durée d'exonération de la taxe d'aménagement ».
Le texte n’impose pas que le PUP ait été signé au moment du dépôt de la demande mais il semble évident que cette signature doit être intervenue pour l’octroi de l’autorisation.
D’ailleurs, aux termes de la fiche sur le PUP rédigée par les services du Ministère du logement et de l’habitat durable, « dès lors que les équipements publics sont dimensionnés pour répondre aux besoins d’opérations devant faire l’objet de plusieurs autorisations successives d’occuper le sol, la collectivité locale doit définir un périmètre, ou une « zone de PUP ». Au sein de ce périmètre, les porteurs de projet ont l’obligation de signer une convention de PUP préalablement à la délivrance des permis d’aménager ou de construire ».
Autrement dit, lorsque la collectivité a fait le choix d’instituer une zone de PUP, la conclusion d’un PUP est rendue obligatoire pour tout projet de construction devant être réalisé dans l’emprise du périmètre.
La doctrine ministérielle réaffirme cette obligation en précisant que « les opérateurs privés doivent avoir, préalablement au dépôt de leur demande d’autorisation d’occuper le sol, avoir obligatoirement, par voie de convention, accepté de financer la part des coûts des équipements publics qui profitent à leurs opérations ».
La jurisprudence a validé cette position : la convention de PUP ne peut être signée après l’octroi du permis de construire (CAA Marseille, 27 mai 2016, n°15MA01414).
Il s’ensuit que le risque pour les constructeurs s’incarne en un chantage à la délivrance du permis de construire
En effet, la doctrine relève que « dans les faits, cette soi-disant « initiatives privée » mise en avant par l’Etat constitue bien souvent une fiction, remplacée par l’« exigence » de la collectivité locale, « menaçant » de refuser l’autorisation d’urbanisme sollicitée pour un projet qui impose la réalisation d’équipements publics si l’opérateur n’accepte pas de financer tout ou partie de ces équipements publics et de conclure à cet effet une convention de PUP… » (J-P Strebler, La contestation d’un projet urbain partenarial par les tiers, RDI 2018, p. 564).
Les principes de base à respecter :
L’autre risque pour les constructeurs est bien évidemment que le montant qui leur est réclamé au titre de la convention PUP excède la proportion du besoin en équipements publics que génère leur opération, malgré les principes de base qui vont être exposés.
De manière générale, les participations d’urbanisme doivent répondre à plusieurs principes :
- un principe de causalité, le besoin en équipements publics devant être précisément généré par la réalisation de l’opération de construction et les équipements devant être nécessaires à celle-ci ;
- un principe de proportionnalité, ne pouvant être mis à la charge des constructeurs que le coût des équipements à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions ou, si la capacité de ces équipements excède ces besoins, la fraction du coût proportionnelle à celle-ci ;
- un principe de non cumul, empêchant que les modalités de financement d’un même équipement puissent se cumuler ;
- un principe de non enrichissement sans cause, la collectivité ne pouvant pas faire de bénéfices sur le régime des participations.
Il en découle que, si une participation demandée à un constructeur ne respecte pas l’un de ces principes, ce dernier pourra utilement former une action en répétition de l’indu, afin de solliciter le remboursement des sommes qui auraient illégalement été mises à sa charge.
Or, le respect de ces principes trouve naturellement à s’appliquer dans le cadre de la conclusion d’un contrat de PUP.
Précisément, la participation prévue par un PUP nécessite qu’il existe un lien direct entre l’opération de construction envisagée et la réalisation des équipements publics qu’il vise.
C’est pourquoi il est expressément exigé à l’alinéa 2 de l’article L. 332-11-3 précité, que les équipements publics pouvant être financés grâce à cet outil contractuel doivent « répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans le périmètre fixé par la convention ».
Une réponse ministérielle confirme ainsi que :
« La participation PUP nécessite donc un lien direct entre la réalisation de ces équipements et l'opération d'aménagement ou de construction envisagée. Son montant est proportionné à l'usage qui en sera retiré par les usagers et futurs habitants. Si les zones urbaines sont déjà densément pourvues en équipements publics, il n'y a donc pas lieu de passer une convention de PUP » (Rép.min., n° 85990, JOAN 11 janvier 2011).
A titre d’exemple, le juge administratif a eu l’occasion de rappeler que la participation en fonction de la surface des terrains d’assiette sans tenir compte de la catégorie des constructions était pleinement illégale dès lors qu’elle ne se fondait « que » sur le critère de la surface du terrain (CAA Marseille, 7 mai 2010, n°07MA04030).
Le juge administratif contrôle ainsi que les sommes mises à la charge des bénéficiaires d’autorisation de construire n’excèdent pas les dépenses correspondant aux besoins actuels et futurs du secteur où un programme d’aménagement d’ensemble a été approuvé (CE, 21 décembre 2007, n°282580).
Toutefois, la juridiction administrative n’exerce qu’un contrôle restreint sur la fixation par le conseil municipal de la part des dépenses de réalisation d’un tel programme qui est mise à la charge des constructeurs.
Il s’ensuit que seule une erreur manifeste d’appréciation sera sanctionnée au contentieux.
Il n’en demeure pas moins que le contrat de PUP doit démontrer le lien direct entre la réalisation des équipements et l’opération de construction, ainsi que le caractère proportionné entre le montant des contributions imputé au partenaire et l’usage qui sera retiré des équipements publics par les usagers et futurs habitants.
Si tel n’est pas le cas, l’autorité signataire s’expose à une censure du Juge administratif.
Ainsi, les cocontractants publics doivent pouvoir justifier de la méthode suivie pour estimer dans quelle proportion les futurs occupants des immeubles de l’opération bénéficieront des équipements publics à réaliser.
Toutefois, il n’existe pas véritablement de méthode de calcul préconisée en matière de PUP.
La circulaire du 18 juin 2013 relative à la réforme de la fiscalité de l’aménagement précise que le montant de la participation en PUP ne repose pas sur des éléments comme la superficie de plancher ou la superficie des terrains (NOR : ETLL1309352C).
Il doit aussi être exclu que le coût des équipements soit réparti en fonction de la seule surface des terrains (J-P Strebler, Le projet urbain partenarial : les risques d’une réforme inaboutie, BJDU 3/2009, p. 182).
Par transposition des critères retenus en matière de participations d’urbanisme, le calcul de la participation doit prendre en compte la consistance des constructions, c’est-à-dire notamment leur destination, leur localisation et, dans tous les cas, leur dimensionnement (CE, 27 juillet 2009, n°292947 ; voir également : CE, 13 juillet 2006, n°266093 ; CAA Paris, 6 décembre 2012, n°11PA02353).
En outre, une modulation en fonction des typologies de constructions a été admise (par analogie : CAA Paris, 8 juillet 2004, n°03PA03996).
Le Juge administratif peut ainsi trancher au profit du constructeur un litige portant sur le PUP qu’il avait signé et qui prévoyait qu’il supporte intégralement le coût de travaux à réaliser sur un pont alors que qu’ils ne répondaient pas aux seuils besoins de desserte du projet immobilier, cette proportion a été baissée à 40 % (CAA Bordeaux, 13 juillet 2017, n°15BX01864).
Enfin, ajoutons qu’en l’absence de précisions sur les coûts visés par le PUP, le coût d’un équipement doit s’entendre au sens large et ne pas se limiter au seul coût des travaux mais inclure tous les frais d’études, le coût du foncier et l’engagement de frais divers.
Les voies de recours :
Le non-respect des principes ouvre la possibilité pour le partenaire privé qui a conclu une convention de PUP de contester les titres de recettes qui seront émis en exécution de la convention, notamment au motif de l’illégalité de la convention qui aurait mis à la charge de l’opérateur des équipements publics qui n’étaient pas nécessaires par l’opération.
Après paiement, une action en répétition peut être introduite, sachant qu’elle est prescrite après un délai de 5 ans à partir de l’inscription inscription sur le registre des contributions d’urbanisme du dernier versement (voir pour un exemple en matière de participation d’aménagement : CAA Marseille, 7 mai 2010, n°07MA04030).
Le droit applicable :
Textes :
1. Code de l’urbanisme : art L. 332-11-3 (définition du PUP)
2. Code de l’urbanisme : art L. 332-6 et suivants (régime des participations d’urbanisme)
3. Code de l’urbanisme : art L. 431-23-2 (pièce supplémentaire à fournir dans le dossier de demande en cas de périmètre de PUP)
Jurisprudence et articles de doctrine :
CAA Paris, 8 juillet 2004, n°03PA03996
CAA Marseille, 27 mai 2016, n°15MA01414
Circulaire du 18 juin 2013 relative à la réforme de la fiscalité de l’aménagement
Rép.min., n° 85990, JOAN 11 janvier 2011
Cerema, Fiche outil : le PUP
O. Didriche, Le point sur... le projet urbain partenarial, AJCT 2019, p. 35
J-P Strebler, La contestation d’un projet urbain partenarial par les tiers, RDI 2018, p. 564
J-P Strebler, Le projet urbain partenarial : les risques d’une réforme inaboutie, BJDU 3/2009, p. 182
